O Poder Legislativo é responsável por elaborar as leis que serão aplicadas no território nacional. Entretanto, o processo de elaboração de uma lei não é algo simples, sendo composto por vários atores e várias fases.
O que é uma lei?
Leis são uma categoria normativa específica, a qual não se confunde com outras normatizações. Por exemplo, um projeto de lei não é considerado uma lei propriamente, mas, sim, uma regra em processo de criação. Da mesma maneira, decretos, resoluções e portarias também não se confundem com a espécie, pois essas são regras hierarquicamente inferiores.
Assim, a espécie lei deve ser entendida como uma norma dotada de características próprias. Os estudiosos do tema costumam a definir como sendo uma regra de caráter geral, que se pretende permanente e que regula questões de forma abstrata. Ademais, sua elaboração é de competência exclusiva do Poder Legislativo, de modo que nenhum outro órgão estatal pode criar leis.
Quem pode apresentar um projeto de lei?
No processo de legislação, ou seja, de produção de leis, os demais agentes sociais podem participar de diferentes maneiras. Eles podem atuar, por exemplo, tanto na proposição de projetos como também na discussão em fases específicas.
No primeiro caso, é possível a população colaborar por meio da chamada lei de iniciativa popular. Essa, conforme a Constituição de 1988, corresponde a projetos levados ao Poder Legislativo pelos próprios interessados. Para que isso ocorra, é necessário atender a requisitos específicos, os quais são regulados pelo art. 61, §2º, da CR/88.
2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Já a segunda situação ocorre quando os interessados na lei contribuem para as discussões do projeto nas comissões específicas. Nessas, os parlamentares integrantes estabelecem diálogos com as associações ou demais entidades especializadas, a fim de colher as demandas e as visões de cada uma.
Além da atuação popular, a Constituição ainda estabelece que qualquer parlamentar, o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal os Tribunais Superiores e o Procurador-Geral da República poderão apresentar projetos de leis. Em regra, os projetos iniciam sua tramitação na Câmara dos Deputados, salvo quando forem apresentados por senador ou por comissão do Senado Federal.
Como se aprova uma lei no Brasil?
A tramitação nas comissões
Após a apresentação do projeto de lei, ele será distribuído pelo presidente da Casa Legislativa respectiva às comissões temáticas, a fim de se analisar seu conteúdo. Nessas, também chamadas de comissão de mérito, o projeto passará por até três avaliações, cada uma limitada ao respectivo escopo temático. Se forem necessárias mais de três comissões, o presidente da Casa criará uma especial, destinada a analisar a matéria.
Ao ser recebido, o PL é analisado pelo relator da comissão, que será o responsável por avaliar as sugestões (emendas) dos demais integrantes do órgão. Ao final, o relator elabora um parecer que será votado, dando sequência à tramitação nas demais comissões.
A análise da admissibilidade
Nos processos de avaliação dos projetos de lei, duas comissões se destacam por realizar uma análise de admissibilidade da proposta: a Comissão de Finanças e Tributação (CFT) e a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC).
A primeira analisa os projetos de natureza financeira, ou seja, aqueles que tratem das finanças públicas ou que criem gastos ao erário. A segunda, por sua vez, será responsável por analisar todos os projetos, a fim de se auferir a eventual incompatibilidade com a Constituição de 1988. Caso nenhum dessas aprove o projeto, ele será arquivado, não podendo ter mais continuidade na mesma legislatura.
Os projetos de lei que forem aprovados em todas as comissões terão a chamada tramitação conclusiva. Ou seja, eles seguirão desses órgãos para a outra Casa legislativa ou diretamente para a sanção presidencial. Contudo, caso haja rejeição por alguma comissão, eles seguirão para discussão e votação em plenário.
Como se aprova uma lei a partir do Plenário
No Plenário, os projetos de lei ordinária deverão obter os votos favoráveis da maioria relativa dos parlamentares. Caso, contudo, seja um projeto de lei complementar, a Constituição exige maioria absoluta para aprovação, ou seja, 257 parlamentares na Câmara dos Deputados e 41 no Senado Federal. Em ambos os casos, haverá um único turno de discussão e votação.
Alguns projetos devem, necessariamente, ser votados em Plenário. Esse será o caso com os projetos de lei complementar, os de iniciativa popular ou de comissão, aqueles já aprovados pelo Plenário da outra Casa Legislativa, os que se encontrem em regime de urgência, e aqueles de caráter conclusivo que tenham recebido pareceres divergentes nas comissões ou que tenham sido alvo de recurso para votação em Plenário.
Após a votação no Plenário
Após a votação no plenário, o projeto de lei segue para a outra Casa Legislativa, onde tramitará nos mesmos termos do regime inicial. Caso seja alterado no Senado, o PL retornará para a Câmara dos Deputados, a qual caberá avaliar apenas as alterações. Nessa situação, será possível mantê-las ou descartá-las, recuperando o texto original.
A sanção e o veto na elaboração de uma lei
Após a decisão sobre as eventuais alterações, o texto segue para a sanção do Presidente da República, que terá o prazo de 15 dias úteis para se manifestar. Assim, ele poderá sancionar o projeto, situação em que ele se tornará lei e deverá ser publicada no Diário Oficial da União.
Se, no entanto, o Chefe do Executivo decidir por vetar o projeto no todo, ele será arquivado. Entretanto, esse veto é passível de contestação pelas Casas do Poder Legislativo, que poderão derrubá-lo em votação conjunta. Também pode ocorrer de o PL receber vetos parciais, ou seja, em apenas alguns dispositivos. Nesse caso, o texto não contestado será transformado em lei e as seções destacadas retornarão para os órgãos legislativos, os quais poderão, igualmente, derrubar os vetos.
Esquema geral de como se aprova uma lei no Brasil
A Câmara dos Deputados montou um esquema didático do processo de aprovação de leis no país. Confira abaixo:
